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区域可持续发展的探索与实践

时间:2005-04-19 12:14来源: 作者: 点击:
区域可持续发展的探索与实践———浅谈我国生态省(市、县)建设的必要性及基本做法 2003-12-19    祝光耀   上世纪七八十年代以来,特别是1992年世界环发大会后,可持续发展成为世界各国政要和广大有识之士关注

区域可持续发展的探索与实践
———浅谈我国生态省(市、县)建设的必要性及基本做法


2003-12-19 祝光耀

  上世纪七八十年代以来,特别是1992年世界环发大会后,可持续发展成为世界各国政要和广大有识之士关注的热点。为什么要坚持可持续发展,在一定的区域(省、市、县)内能不能实施可持续发展,结合当前我国生态省(市、县)建设情况,谈点认识和体会。
  一、可持续发展是民族兴旺发达的必由之路
  可持续发展是现代社会进程中一种科学的发展理念,也是历史发展长河中被先民们反复证明的一种自然法则,包括了科学的资源观、消费观、发展观。巴比伦文明是盛极一时的古代文明。在幼发拉底斯河和底格里斯河之间的美索不达米亚平原上,公元前,那里林木葱郁,沃野千里,富饶的自然环境孕育了辉煌的巴比伦文明,楔形文字、《汉穆拉比法典》、60进制计时法、灌溉农业就诞生在那里。然而,在灿烂文化、先进农耕发展的同时,由于肆意砍伐森林,过渡农垦,人们在征服自然的同时,最终遭到大自然的惩罚。2000多年前,辉煌一时的巴比伦文明在漫漫黄沙中消亡。公元前,我国新疆孔雀河三角洲水源充沛,森林密布,草原丰美,楼兰王国依托水网交织、农牧业发达的有利条件,成为古丝绸之路上的一颗明珠,有过挟制丝路,左右西域,积粟百万,威震域外的辉煌。然而,人口剧增,战乱破坏,绿洲的消失,公元四世纪前后,昌盛一时的楼兰古城在茫茫沙海中毁灭。建国后,我们有过改天换地的无数壮举,涌现了一大批改造自然、重塑山河的先进典型。黄河故道的综合治理,东山、平潭岛的防护林建设,赤峰、榆林的荒漠化治理,都先后创造过人间奇迹。但其间也留下不少的警示。2800多年前,甘肃省民勤县就创造过举世闻名的“沙井文化?。建国后,民勤人民与风沙抗争,靠“愚公移山?精神,经几代人努力,营造并保存下85万多公顷防风固沙林,沙区群众开始安居乐业,成为当时全国治沙先进典型。70年代开始,上下游水生态失衡,石羊河来水锐减,加上人口增加,开垦强度加大,年超采地下水达3亿m3。风大、水少,全县荒漠化土地开始扩张,占到全县总面积的94%,现全县已有13万公顷人工沙枣林枯萎死亡,35万公顷白剌、红柳等天然植被处于死亡和半死亡状态,60万公顷天然沙生灌草朝不保夕,50万公顷耕地已经沙化,腾格里和巴丹吉林两大沙漠在这里开始“握手?、融合。民勤的未来令人担忧。青海省玛多县地处黄河之源,属高原大陆性半湿润气候,曾有大小湖泊4077处。过去这里水草丰美,畜牧业发达,上世纪80年代是全国有名的畜牧先进单位和牧区富裕县。90年代开始,由于干旱加剧,草场过牧超载,加上鼠害蔓延,草原大面积沙化,现退化草场面积已占草原总面积的70%,成为全国十大贫困县之一。玛多在创造、享受文明发展带来的丰硕成果后,又不得不重新吞下贫困的“苦果?。恩格斯曾深刻指出:我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。
  我国人口多,资源不足,特别是主要自然资源紧缺,耕地、水、矿产、森林等自然资源不足,分别占世界总量的15%、12%、17%和5%,比美国、印度、日本、印尼和俄罗斯等世界人口大国占有量低1~20个百分点。由于受技术、资金的限制,长期以来,我国经济的发展主要依赖资源型产业。我国耕地面积已占可耕地面积的105%。单位GDP能耗、水耗是发达国家的几倍甚至几十倍。同时,随着社会经济的发展,我国环境污染加剧,环境容量减少,局部地区已经超出极限。当前,我国水环境堪忧。污染物排放量已超过水环境容量,不合理的水资源开发,区域生态环境的破坏,水源涵养功能的降低,又进一步加剧了水环境的恶化。我国主要大气污染物排放量大,SO
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  排放量已超过国家二级标准环境容量的66.3%。生态环境恶化的状况亦未得到有效遏制,水土流失、土地荒漠化、盐渍化在一些地方仍在加剧。人口多,资源匮乏,生态环境脆弱,环境容量有限,这就是我国的国情。在全面加快小康社会建设的同时,我们必须高度重视人口、资源、环境对经济社会发展的反作用,树立科学的发展观、资源观和消费观,统筹地区发展、城乡发展、经济社会发展、人与自然和谐发展。只有这样,才能确保区域的可持续发展。这是中华民族兴旺发达的必由之路。
  二、生态省(市、县)建设是区域可持续发展的一种有益探索
  1992年,世界环发大会《宣言》指出,人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。2002年,世界可持续发展首脑会议上,把经济发展、社会进步和环境保护列为可持续发展的三大支柱。可持续发展是当今世界各国着力追求的一种先进发展理念,是既满足当代人的需求又不危及后代人满足其需求的一种科学发展模式。
  2000年,国务院颁发的《全国生态环境保护纲要》明确提出,要大力推进生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的建设。生态省(市、县)建设,就是以生态学和生态经济学原理为指导,以区域可持续发展为目标,以创建工作为手段,把区域(省、市、县)经济发展、社会进步、环境保护三者有机结合起来,总体规划,合理布局,统一推进,努力消除现阶段条块分割,部门职能交叉,相互制衬的管理体制弊端,将区域(省、市、县)可持续发展的阶段性目标时限化、具体化、责任化,把区域小康社会建设的宏伟目标转化为实实在在的社会行动。
  从海南省第一个提出创建生态省以来,现有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽省开始了生态省创建工作,江苏省也自下而上启动了生态省建设。杭州、广州、长沙等一批省会城市和绍兴、扬州、常熟、海宁、龙岗等一批市、县(区)也分别开展或提出了生态市、生态县(区)创建工作。几年来,生态省(市、县)建设在前进中探索,在发展中提高,已展示了强大的生命力。尽管各地创建时间有先后,做法上也不尽相同,但实践正在证明,它是现阶段推进区域可持续发展的一种理想组织形式。其基本做法是:
  (一)确定工作目标和任务
  生态省建设一般以20~30年为期,生态市、生态县(区)的建设期应短一些。基本目标是:按照全面建设小康社会的总体布局和要求,区别东部和中西部不同基础条件,统筹城乡、经济社会和人与自然的发展,坚持生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路,努力实现省(市、县)域的可持续发展。
  其主要任务是:按照区域的全面发展、协调发展和可持续发展,生态省(市、县)建设主要是围绕生态产业、生态环境、生态人居和生态文化建设,将小康社会建设的目标工程化、项目化、时限化。
  一是大力发展生态产业,建立高效、低耗、低污染的生产体系。要结合产业结构调整,大力推进清洁生产,努力发展生态经济和生态产业,坚持走科技含量高,经济效益好,资源消耗少,环境污染少,人力、资源得到充分利用的生态经济型发展道路。条件允许的地区、行业、企业、园区,应着力发展循环经济,通过物质流、能量流、信息流等循环传递、多级利用,在生产过程的企业之间、园区之中、区域之内,形成共生互动的循环产业,推动一些有条件的社区、单位建设循环型社会。
  二是大力改善生态环境,建立稳定、和谐、高质的生态环境体系。围绕创建工作,要加大生态环境整治力度,下决心还清环境污染和生态破坏的旧账;通过环评和“三同时?制度,强化环境监管,防止新的重大人为生态环境破坏;大力推动生态环境建设,努力实现辖区内天蓝、海碧、山青、水秀,生态系统稳定、和谐。
  三是大力推进生态人居建设,努力建设优美舒适、协调和谐的人居体系。要以人为本,科学规划,在城市社区建设、小城镇建设和村屯建设中,努力做到现代理念与传统文化相融合,人居建设与经济基础相适应,人居环境与自然环境相协调,努力实现人居环境优美和谐、功能齐全、生活方便舒适。
  四是大力倡导生态文化,建设现代、文明、各具特色的环境文化体系。可持续发展是一种理念,是一种科学的发展模式,需要全社会的广泛参与,依赖广大人民群众的总体素质和综合素质的提高。要大力传播生态知识,普及现代文明发展理念,弘扬民族优秀文化传统,完善环保法律法规制度,提升环境伦理道德水准,通过人们总体素质、综合素质的提高,为区域可持续发展提供思想保证,夯实社会基础。
  根据可持续发展三大支柱的内涵,国家环保总局分别制定了生态省、生态市和生态县建设指标体系,提出了创建工作的阶段性目标。生态省(市、县)建设是一个复杂的系统工程和渐进的过程,具有很大的挑战性。其工作任务和建设内涵需要在今后创建和发展的过程中不断充实、完善。
  (二)科学区划与规划
  基于创建工作的系统性、长期性和艰巨性,生态省(市、县)建设必须总体规划,科学布局,规范管理。
  一是明确指导思想。生态省(市、县)建设必须有正确的思想指导,树立科学的资源观、消费观、发展观。为此,创建工作必须以生态学、生态经济学原理为指针,以创新理念、体制、机制为动力,以区域可持续发展为目标,坚持总体规划,科学布局,统一推进;坚持资源低耗,循环再生,经济高效;坚持生态平衡,防治并重,整体优化;坚持教育为重,科技为基,法制为本;坚持政府主导,市场推动,公众参与。
  二是搞好生态功能区划。在全面进行生态环境现状调查的基础上,根据省、市、县区域内不同地域的生态环境敏感度和生态系统的服务功能,要按照空间分异规律划定生态功能区。生态功能区划是区域资源开发、利用、保护的重要指南,是区域经济社会发展规划、计划编制的科学依据,也是生态省(市、县)建设规划的基础。在生态功能区划基础上,要制定生态保护规划,把区域经济社会发展规划和生态功能区划融合起来,根据区域生态环境特点、敏感度和环境容量,明确区域主导产业发展方向,限制和禁止相关产业的发展,提出环境保护和生态建设的具体要求,为区域可持续发展制定蓝图。
  三是编制建设总体规划。根据区域现有经济社会发展基础,结合气候、地理、资源优势,在科学生态功能区划的基础上,生态省(市、县)的创建必须首先研究和编制好建设规划,明确工作目标,确定基本工作思路,提出具体建设任务。其创建内容主要包括:一是以循环经济理论为指导,推进生态经济、生态产业体系建设。要调整优化产业结构,大力培育循环经济(产业),积极发展生态工业、生态农业、生态服务业,特别是生态旅游业等;二是以资源保护和可再生资源的恢复、发展为重点,推进可持续利用的自然资源保障体系建设。完善法制,加强监督,优先保护,合理开发利用,切实搞好水、土地、森林、草原、矿业、海洋、旅游等自然资源的保护、建设和开发利用,防止新的重大资源开发性破坏;三是以环境保护和生态建设为重点,推进山川秀美的生态环境体系建设。要围绕本地区的主要生态环境问题,下力气抓好现有生态环境保护,综合整治环境污染和生态破坏,加大生态建设力度,全面提升生态环境质量;四是以人口控制、城镇综合整治和建设为重点,推进人与自然和谐的生态人居体系建设。优化人口结构,稳定低生育水平,加大以小城镇为重点的城镇建设,推进环保模范城市、环境优美乡镇、绿色社区家园建设,努力改善和提高人居生态环境;五是以科技和基础能力建设为重点,推进高效、稳定、配套的能力保障体系建设。加强法制,加强科教兴省(市、县)能力和科技支撑能力建设,完善生态环境安全预测、预警、预报系统,健全、完善可持续发展的科学、民主决策机制和水平,提高创建工作的支撑能力;六是坚持可持续发展观,培育生态文明观,倡导绿色生产观,弘扬绿色消费观,推进生态文化体系建设。发展生态文化倡导生态文明,弘扬环境伦理道德传统,普及生态科普知识,提高全社会可持续发展的总体素质和综合素质。

  创建规划应与近期和中期经济社会发展规划相衔接,抓住经济、社会、环境建设中的重点行业、产业,重点区域、流域及重大环境问题,把分散在部门、条块间的财力、物力、人力资源组合起来,组织好重点工程、重大项目的攻关。

  (三)组织与实施

  生态省(市、县)建设涉及面广,协调难度大,在某种意义上讲是对现有发展理念、管理体制和投入机制的一种变革、优化,必须切实加强领导,综合协调,严格监管,坚持不懈地予以推进。建设规划应广泛征求各领域专家的意见,科学决策,民主决策。建设规划经政府审定通过后,应提请同级人大常委审议,颁布实施,成为法定文件,确保创建工作不因领导注意力的改变而改变,也不因领导人的变动而变动,一任一任的抓下去。要建立政府负总责,有关部门分工负责,计委(发改委)和环保部门组织协调,统一监管的工作机制,努力形成党政部门推动,各部门齐抓共管,全社会共同参与的创建氛围。要以重点地区、重点产业行业和重大环境问题为切入点,以各届政府任期和各年度为重点,集中力量重点突破,一个行业一个行业推动,一个社区一个社区综合整治,届初、年初下计划,年底、届终检查考核,确保抓一项成一项,治理一方成效一方,分年分阶段抓出一批信心工程、民心工程,把宏伟目标转化为全社会的现实行动。

  为此,必须加大创建力度,确保各项创建措施落到实处:

  一是加强组织领导,为创建工作提供组织保障。要建立党政领导牵头的部门协调机构,设立专门工作办公室,建立健全工作目标责任制,完善创建工作的有关列会制、会商制、情况报告制、联络员制等,统一指挥,协调行动,落实责任,形成领导机关和有关部门齐抓共管、各行各业齐抓共建的局面,充分发挥社会主义的政治优势。

  二是创新工作机制,为创建工作提供制度保证。针对当前部门职能交叉、条块分割、政出多门的管理体制、制约因素等,结合创建工作和政府机构改革,要转变职能,强化管理,明确职责,优化条块协作机制。结合创建工作,各地要尽量集中各部门、各渠道的资金、项目,按照投入渠道不变,建设内容不变,管理责任不变的原则,在统一规划基础上,根据区域(省、市、县)经济社会发展的轻重缓急统筹部局,综合整治,规模开发建设,集中有限的物力、财力办大事,办难事,形成规模效益。应建立专家咨询机构,完善公众参与制度,开展公示评议活动,努力提高科学决策、民主决策水平。

  三是财政倾斜,市场化运作,为创建工作提供投入保障。调整财政投入结构和方式,建立政府引导资金,通过政府投入、股权收益适当让利、财政贴息、前期活动补助等,引导社会资本对生态、公益事业的投入。改公益性收费为经营性收费,推动污水、垃圾集中处置的市场化运作;探索水权转让、排污权交易、矿业权招标、海(水)域有偿开发等,建立和完善多元化投融资渠道。要面向区内外、省内处、国内外,利用两个市场、两种资源,多方筹措建设、开发资金。

  四是完善政策法规、标准制度,严格依法、依规监管,为创建工作提供政策法制保障。加大对生态省(市、县)建设的政策扶持,在产业结构调整、重点工程布局、工程立项,土地征用流转、异地移民、资源有偿使用、生态补偿等方面提供政策扶持。针对重点环境污染、生态破坏问题,要完善原有法律法规和标准制度,制定新的法规、标准、办法,清理过时的有关制度、政策,规范创建工作管理。要加大执法力度,严格监督管理,推动创建工作走上法制化、规范化轨道。

  五是加强舆论,重视科技,为创建工作提供思想、技术保障。要充分利用各种宣传形式、舆论阵地,多层次、多形式、全方位地开展宣传、舆论推动,表扬先进,鞭策后进,努力提高广大干部群众创建生态省(市、县)的责任感、使命感,营造强大的舆论氛围。要鼓励工会、共青团、妇联等社团和公众广泛参与,加强社会公众监督,形成全社会齐抓共建的局面。要重视生态省(市、县)建设的基础教育、专业教育、科普教育,特别注意从中小学抓起。要扎实抓紧创建工作的技术培训、骨干培训、理论研究,为创造工作提供坚实的科学技术支撑。

  六是扩大国际国内合作交流,为创建工作不断开拓思路,丰富内涵。积极开展多形式的国内外合作交流,吸收一切有利于可持续发展的先进理念、管理经验、科技成果,加强信息、技术、人员、项目的交流合作,不断深化创建工作,确保生态省(市、县)建设常抓常新,永葆生机活力。要高度重视国际之间以及国内省级之间、地市之间的交流合作,跟踪动态,沟通信息,互相切磋,取长补短,共同推动生态省(市、县)创建工作。

  三、生态省(市、县)建设重在实干,贵在创新

  生态省(市、县)建设作为区域全面发展、协调发展和可持续发展的一种探索,没有现成的经验和模式,必须在实践中摸索总结,提高完善。四年来,各地创建工作启动时间不一,创建内容也不尽相同,但给我们的启示是有益的。

  1.生态省(市、县)建设是现阶段推进区域可持续发展的一种理想组织形式。海南省通过近四年的探索,生态省建设在经济、社会和环境建设上均取得可喜成果,得到全省上下认可,被公认为是建省后提出的多种发展模式中的一种最佳选择(详见《中国环境报》2002年10月22日关于海南生态省建设的调查)。吉林省通过生态省建设的规划和实施,“十五?期间将集中380多亿元资金用于生态产业和生态环境建设,2002年就落实项目资金160多亿元,有力地推动了全省经济社会的协调发展。浙江、山东、安徽省通过生态省建设的规划,已将小康社会建设目标具体细化,大大提升了省域可持续发展规划的可视度和可操作性。在现行管理体制下,部门职能分割,条块资源(财力、物力)分散,在区域经济、社会、环境建设中往往欲速则不达。生态省(市、县)建设以全面建设小康社会为目标,以可持续发展为主线,以创建工作为切入点:党政领导机关主导,总体规划,统一推动;部门联手,齐抓共管,协同合作;集中财力、物力、人力办大事、办难事,重点突破。实践证明,生态省(市、县)建设是推进区域可持续发展的一种理想工作载体和重要组织形式,是对现行管理体制弊端的一种变革和优化,其优越性正在被各级党政领导和广大干部群众所认识。

  2.生态省(市、县)必须从当地实际出发,分类指导,创造性地开展工作。各地地理气候、生态环境、资源条件、经济基础各不相同,差别很大,生态省(市、县)建设不可能一种模式、一个格局。要实现区域协调发展、全面发展和可持续发展,必须从本地实际出发,发挥自身资源、地缘、区位等方面的优势,在生态产业上开发、推进;在生态环境上优化、提高;在生态人居上探索、突破;在生态文化上扬弃、创新;不能因循守旧,固步自封,也不能简单模仿,盲目攀比。要创造性地开展工作,发挥优势,扬长避短,探索具有本地区特色的可持续发展的新路子。

  发达地区经济基础雄厚,文化积淀厚实,群众基础较好,创建生态省(市、县)有利条件较多,一般创建积极性较高,但这并不排斥欠发达地区开展生态省(市、县)创建工作。海南、吉林、黑龙江、安徽等地的实践证明,欠发达地区可以、而且也能够在省域范围内推进可持续发展,关键是因地制宜,分类指导。生态省(市、县)建设是科学发展观、资源观、消费观在一定区域的普及与实践,只要领导重视,分类指导,成效是肯定的。

  3.生态省(市、县)建设必须真抓实干,在创建上狠下工夫。生态省(市、县)建设任务重,涉及面广,时间跨度大,创建工作不能停留在传统的规划和口号上。过去,不少地区、领域也曾推出过一些很好的发展思路、工作方式,但由于重形式、轻目标,重宣传、轻实干,甚至热衷于炒作,好事未能办好。生态省(市、县)建设不是一种时尚,更不是一块“金字招牌?,是全面建设小康社会的一种工作载体,为此,必须力戒浮躁,真抓实干,在创建上狠下工夫。生态省、生态市、生态县建设要以环境优美乡镇建设为基础,由下而上推动,努力夯实工作基础,推动创建工作均衡发展;要抓住重点地区、行业、企业、园区和重大环境问题,围绕重点抓突破,把关系区域可持续发展和群众生产、生活的重大问题与创建工作紧密结合起来,取得社会的认可、群众的支持;要以每届政府、每个年度为重点,把创建任务具体化、时限化、责任化,确保创建工作远期有目标,近期有行动,届终、年终有成效,确保规划目标的实现。

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