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中国如何建设节水型社会——甘肃张掖“节水型社会试点”调研报告

时间:2005-03-22 12:46来源:中国节水灌溉网 作者: 点击:
中国如何建设节水型社会——甘肃张掖“节水型社会试点”调研报告     胡鞍钢 王亚华 【按语】水危机是未来20年中国实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一,水的短缺日益成为人和自然之间巨额“生态资源赤字”。水
中国如何建设节水型社会——甘肃张掖“节水型社会试点”调研报告
    胡鞍钢 王亚华


【按语】水危机是未来20年中国实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一,水的短缺日益成为人和自然之间巨额“生态资源赤字”。水危机的性质不同于能源危机,能源短缺可以通过国际市场大量进口得以缓解,水的区域性、不可替代性决定了应对水危机的长期性和艰巨性。目前关于水危机的性质分析有不同的认识,一种较为流行的看法认为水危机是资源供给短缺导致的资源危机。我们认为水危机表面上是资源危机,实质上是治理危机,是我们治水体制的长期失效(包括政府缺位、市场缺失和计划失效),导致治理能力低下,不能有效应对变化条件下的各种挑战。

危机则是改革的契机。在人类应对挑战、对付危机的各种行为中,制度的确立与改进最具有根本性,它的作用就在于节约成本,降低不确定性。制度是人类成功应对挑战的结果,又是成功迎接进一步挑战的先决条件。响应水危机的行为调整,既需要工程建设、更需要制度建设。过去我们应对水危机是以工程建设为中心,建设了大量水利工程和调水工程,但是资源供给总是赶不上人类的需求,水危机反而越来越突出,这表明开源的水利工程建设只能治标,节水的制度建设才是响应水危机的治本之策。中国的治水模式必须从过度依赖工程建设扩大供给为主转向制度建设激励节水,从单一的硬件建设(如水利设备、基础设施)转向软件建设(如制度、法制、民主、R&D、能力建设)和硬件协调发展,政府水利主管部门主要职能从工程投资优先转向制度建设、公共服务、社会管理。

1998年发生特大洪水之后,我国进入大规模水利工程建设时期,过去五年中央水利基建投资总额达1786亿元,是1949年到1997年水利基建投资总额的2.36倍。国家共发行国债6600多亿元,其中用于水利建设1258亿元,约占五分之一。为了应对严峻的水危机,大幅度增加水利投资是必要的,但同时也需要相应加大制度建设的力度。大规模的水利工程建设必须伴随大规模的制度建设,否则不仅不能保证大量工程发挥预期效益,而且随着工程效益的迅速衰减,可能会将我们的水问题拖入更加复杂的境地。

节水型社会建设最能够反映对治水模式转型的要求。我们认为,未来20年中国非常有必要全面建设节水型社会,这是全面建设小康社会的重要支撑,也是中国解决水问题的根本出路。节水型社会包含三重相互联系的特征,微观上资源利用的高效率,中观上资源配置的高效益,宏观上水资源利用的可持续。建立节水型社会是一场深刻的社会变革,核心是通过大规模的制度建设,降低水治理的各种成本,建立促进节水和精心用水管水的激励机制。建设节水型社会要比调水工程经济成本低得多,社会收益高得多,这正是制度建设最主要的节约作用。

节水型社会的建立,是一个强制性制度变迁为主、诱致性制度变迁为辅的过程,不仅需要水利部门发挥重要作用,更需要各级政府发挥主导作用。目前水利部组织的节水型社会试点工作已经取得初步经验,我们建议优先在西北和华北缺水地区推广节水型社会建设的经验,待取得一定成效后再向全国推广。

【内容提要】我国水资源严重短缺与用水严重浪费的现象普遍共存,建设节水型社会是中国可持续发展的战略选择。未来20年中国需要全面建设节水型社会,这是中国应对水危机的根本出路,也是全面建设小康社会的重要支撑。节水型社会建设,是水利部门的一项基本任务,同时应作为各级地方政府的一项重要工作,特别应成为华北和西北地区各级地方政府的一项非常重要的日常性工作。

什么是节水型社会?如何建设节水型社会?建成什么样的节水型社会?这是新世纪中国治水面临的重大课题。西北黑河流域中游的张掖地区是我国第一个节水型社会试点,提供了建设节水型社会的制度实践。近期作者两次赴张掖实地调研,在充分吸收已有研究成果基础上,对张掖的试点经验进行理论总结,尝试概括节水型社会的特征、实现途径和运行机制,使其有更大范围的指导意义。

节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会,包含三重相互联系的特征:微观上资源利用的高效率;中观上资源配置的高效益;宏观上资源利用的可持续。节水型社会体现了人类发展的现代理念,代表着高度的社会文明,也是现代化的重要标志。我国现状用水效率普遍不高,用水效益更为低下,部分地区已经超过水资源承载能力,建设节水型社会的任务有很强的紧迫性和艰巨性。

建立节水型社会是一场深刻的社会变革,核心是大规模的制度建设。张掖的实践证明,水权理论为节水型社会建设提供了现实可行的制度框架。实施水权管理是从传统用水粗放型社会走向节水型社会的具体途径,内容包括:(1)落实和强化宏观上的总量控制;(2)根据总量约束制定发展战略和调整经济布局;(3)将总量指标逐级向下分配,明确各用水单元的权利和义务;(4)建设计量和监控等支撑水权制度运行的硬件基础设施;(5)建立用水者协会等水权管理的软件基础设施。建立水权制度,实施水权管理,是一项崭新的事业,要在实践中探索和创新,在创新中发展和完善。

有效的运行机制是建设节水型社会的关键。张掖的实践表明,建立有效的节水型社会运行机制,要正确处理水资源利用和管理中政府、市场和社会的关系,建立三者有机结合的新型水治理结构;重塑政府与市场的关系,在政府调控下迅速扩大市场在水资源配置中的作用;重新审视国家和社会的关系,在政府引导下逐步引入全社会的广泛参与。有效的节水型社会运行机制要求政府运作方式经历“四个转变”:从分割管理转向统一管理;从工程建管转向宏观调控;从排斥市场转向市场友好;从封闭决策转向参与透明。

建设节水型社会要求治水模式的转型。我国的治水模式必须从过度依赖工程建设转向制度建设,从硬件建设为主转向软件建设和硬件建设协调发展,从工程投资优先转向制度投资优先。20世纪90年代末以来,中国治水迎来继建国初期以来的第二个投资高潮,水利部提出了从工程水利转向资源水利的治水新思路,并以此指导大规模的水利工程建设。资源水利重视资源管理,核心是制度建设,它的提出标志着中国治水开始从大规模的工程建设走向大规模的制度建设。中国人民在过去50年的治水实践中建设了高度的工程文明,同样有能力在未来50年建设高度的制度文明。

一、中国水问题的根本出路是全面建设节水型社会

中国目前在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境,支撑着人类历史上最大规模的人口,负担着历史上最大规模的人类活动,使我们面临着历史上极为严峻的水危机。中国在未来20年全面建设小康社会的进程中,以及未来50年迈向中等收入国家的道路上,水资源短缺和水环境污染将长期是制约经济社会发展的重大瓶颈。中国的水危机已经引起世界范围的广泛关注。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的八大瓶颈之一就是缺水和污染,它们对增长率的负面影响达到1.5-1.9%,高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。 OECD<3>的中国研究报告认为,水的低质量和低效率构成中国发展的重大挑战。

我国水资源严重短缺与用水严重浪费的现象普遍共存,建设节水型社会已经成为国家可持续发展的战略选择。2001年初,由43位院士和300名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为,解决我国水的问题,核心是提高用水效率,建设节水型社会,确立节流优先、治污为本、多渠道开源的指导原则。<4>国家“十五”计划纲要首次明确提出要建设节水型社会。2002年8月修订的新水法规定,要发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。

中国应对水危机需要综合战略,关键是建立节水型社会。黄淮海流域是中国水短缺最为严重的地区,根据世界自然基金会(WWF)研究报告,如果黄淮海地区水管理能够达到欧洲发达国家的水平,并在减少废物排放及废水集中处理方面投资,节水潜力达到500-800亿m3,不仅完全能够弥补北方需水量的不足,而且将大大改善中国的水环境。<5>南水北调工程建成通水后,并不能从根本上解决中国北方缺水,而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染,将有25-40%的调水量被浪费<6>。南水北调工程要发挥预期效益,避免“大调水、大污染、大浪费”,关键在于北方能否全面建立节水型社会。<7>

节水是中国应对水危机的最有效途径,节水导向的战略适用于整个中国,不仅适用于缺水北方,也同样适用于丰水的南方。节水不仅可以提高资源利用效率、缓解资源供给压力,而且可以减少污水排放、降低供水投资。据《中国可持续发展水资源战略研究报告》预测,我国2010年供水设施单位投资约8元/m3,污水处理约为10元/m3,而节水仅需3元/m3。相对于调水和治污,节水不仅成本较低,而且有很高的生态环境正外部性。节水等于减污,在主要受水质型缺水困扰的南方,也有很强的节水需求。特别是南方很多省份工业化水平和城市化速度大大高于北方,城市水源不足和水质问题十分突出,面临不亚于北方的节水压力。<8>因此,不论水资源短缺的地区,还是水资源相对丰富的地区,不论枯水年,还是丰水年,不论农业还是工业,都有必要节约用水和高效用水。可以认为,全面建立节水机制、全面实施节水战略、全面建设节水型社会,是解决中国缺水和污染问题的根本出路。

什么是节水型社会?如何建设节水型社会?建成什么样的节水型社会?这是新世纪中国治水面临的重大课题。为了探索节水型社会的实践经验,从去年开始,水利部选择甘肃张掖、辽宁大连、四川绵阳等地区进行节水型社会试点。张掖市是2002年3月水利部确定的全国第一个节水型社会的试点,也是我国首次开展的区域性综合节水示范项目,已经开展了卓有成效的工作,引起社会的广泛关注。张掖的试点工作对于我们认识节水型社会有重要参考价值,2003年8月,我们两次赴张掖实地考察,回京后充分吸收和借鉴已有研究成果,尝试对张掖经验做初步的理论总结。

二、节水型社会的三重特征:效率、效益和可持续

节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。<9>建设节水型社会的核心是正确处理人和水的关系,通过水资源的高效利用、合理配置和有效保护,实现区域经济社会和生态的可持续发展。节水型社会的根本标志是人与自然和谐相处,它体现了人类发展的现代理念,代表着高度的社会文明,也是现代化的重要标志。节水型社会包含三重相互联系的特征:效率、效益和可持续。效率的含义是降低单位实物产出的水资源消耗量,效益是提高单位水资源消耗的价值量,可持续是水资源利用不以牺牲生态环境为代价。<10>

第一,微观上资源利用的高效率,建立节水型农业、节水型工业和节水型城市。采取工程、经济、技术、行政措施,减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费,降低单位产品的水资源消耗量,提高产品、企业和产业的水利用效率。

第二,中观上资源配置的高效益,构建节水型经济。非农产业的用水效益大大高于农业,低耗水产业的用水效益高于高耗水产业,经济作物的用水效益高于种植业,这要求通过结构调整优化配置水资源,将水从低效益用途配置到高效益领域,提高单位水资源消耗的经济产出。节水型社会一定是“节水”和“增长”双赢的发展,而不是以牺牲经济发展为代价换取用水量下降。

第三,宏观上区域发展与水资源承载能力相适应,塑造持续发展型社会。

要求一个流域或地区量水而行,以水定发展,打造与当地资源禀赋相适应的产业结构;通过统筹规划、合理布局和精心管理,协调好生活、生产和生态用水的关系,将农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。经济社会发展在水资源承载能力以内,就能实现可持续发展,否则就会造成生态系统破坏和生存条件恶化。我国现状用水效率普遍不高,用水效益更为低下,部分地区已经超过水资源承载能力。宏观上严重短缺,微观上效率低下,以“生态环境赤字”为代价维系水的粗放利用,这是目前我国水资源利用之现状。我们选取部分指标度量水资源利用的效率、效益和可持续性,通过表1的数据比较,可以发现我国在各方面都与发达国家有很大差距,也说明我国建设节水型社会任务的紧迫性和艰巨性。

十六大报告明确提出要在本世纪前20年全面建设小康社会。保障人民的饮用水安全,经济用水安全,粮食用水安全和生态环境安全,是全面建设小康社会的基本保障和重要支撑。因此,建设节水型社会,是水利部门的一项基本任务<13>,同时应作为各级地方政府的一项重要工作,特别应成为华北和西北地区各级地方政府的一项非常重要的日常性工作。

三、节水型社会建设的实质是大规模的制度建设

我国全面开展节水工作已有20年的历史。20世纪 80年代初期我国开始国家层次的节水工作,1983年的全国第一次城市节约用水会议是我国强化节水管理的重要标志,国家“七五”计划把有效保护和节约使用水资源作为长期坚持的基本国策,并在1988年的水法中以法律形式固定化。1990年的全国第二次城市节约用水会议,提出创建“节水型城市”的要求。1997国务院审议通过的《水利产业政策》,规定各行业、各地区都要贯彻各项用水制度,大力普及节水技术,全面节约各类用水。2000年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,是中央文件中首次提出“建立节水型社会”。

值得反思的是,“节水”口号我们喊了20年,用水效率低下的状况远没有改观。《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为:“根本原因是提高用水效率不单纯是水资源本身的问题,而是一场涉及生产力和生产关系的革命”。<14>相对于兴建调水工程,节水工作不仅对水管理有很高要求,而且有一定的政治难度。世界自然基金会一方面指出中国通过改善水管理有巨大的节水潜力,另一方面也承认,“切不可低估中国在改善水资源管理方面的困难程度”。<15>

我们认为,建立节水型社会是一场深刻的社会变革,需要“观念革命、管理革命、透明革命、参与革命”,归根到底需要“制度革命”。如果说调水主要是工程建设,那么节水主要是制度建设,节水型社会的建立需要大规模的制度建设。从传统用水粗放型社会走向节水型社会,本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制,需要经历大规模的制度创新和制度变迁。

建立节水型社会的核心是建立有效的制度安排。节水意识和观念的全面树立、节水投入的大幅度增加、节水技术的大规模普及,只有在一个有效的制度框架下才可能发生。例如,如何使区域发展战略与经济布局与水资源条件相适应?关键是建立健全水资源规划制度、区域用水总量控制制度和新建项目水资源论证制度。如何保证各个用水单元按计划用水和节约用水?关键是完善水资源有偿使用制度和取水许可制度,并引入水权制度进一步增强用水单元的节水激励。如何挽救日益恶化的水环境?关键是严格执行节水设施和环保设施“三同时”制度,及排污许可制度,并通过制度创新使取水许可制度和排污许可制度有机结合。如何提高人们的节水意识、激励节水技术进步和增加节水投入?关键是完善水价制度,充分利用市场力量。

新旧体制的转变通常要付出很高的变迁成本,第一是打破旧制度的变革成本,第二是建立新制度的运行成本。体制转变的根本原因是随着资源稀缺程度的增加,引入新制度的收益大于成本。但是由于制度变迁成本和收益的不对称性,较高的变迁成本会阻碍新制度的引进,这是节水型社会难以建立的根本原因。<16>节水型社会试点工作得以推进的机制在于,中央为地方负担了制度变迁的很大一部分变迁成本,特别是支付变革成本帮助地方渡过制度转型的“阵痛期”,并为地方提供了改革的政治激励和经济激励,使大规模的制度变迁得以发生和进行。

张掖试点的理论意义在于,它为我们提供了一次生动的制度实践。张掖的节水型社会建设,是一场中央援助、地方主导的强制性制度变迁。通过中央的理论指导和自身的制度创新,张掖逐渐探索出一套节水型社会的制度框架和运行机制,通过制度创新实现“用水量下降的同时实现更高起点、更高层次上的可持续发展”。张掖的实践为节水型社会的建设付出了“学习成本”,中央通过总结推广张掖的实践经验,使其产生“制度示范”效应,可以降低其它地区的变迁成本,诱致更多地区发生类似的制度变迁。

四、水权管理是建设节水型社会的具体途径

早在2001年初,水利部领导人就提出“明晰水权,建立两套指标体系,实施总量控制和定额管理”的改革思路,作为指导节水型社会建设的理路依据。<17>这套思路可以归纳为以下三个方面:(1)确立总量和定额两套指标。一套是宏观的总量指标,把用水指标逐级分解,把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位,层层有控制指标;另一套是微观定额指标,结合总量指标,核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。两套指标同时实施,实行总量和定额双控制,把水权落实到每一个用水单元。(2)运用多种手段保障水权的实施。两套指标确立后,就要采取法律、经济、行政、科技等手段,使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。在市场经济条件下要特别强调经济手段的运用,实行基本水价和超定额用水累进加价。(3)允许水权流转形成水市场。用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让,这样就形成了水权市场。水权市场可以发生在用水的各个层面,例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。<18>

通过实地调研我们发现,张掖在试点过程中全面开展了以水权为中心的用水管理制度改革,上述思路在张掖正在逐步成为现实。张掖的实践证明,水权理论为节水型社会建设提供了现实可行的制度框架。实施总量控制和定额管理,是建设节水型社会的具体途径。张掖的实践带给我们重要启示,一个流域或地区走上节水型社会之路,需要开展以下几个方面的工作:

第一,落实和强化宏观上的总量控制。对一个流域或区域的可利用水资源,要根据水资源承载能力,首先分配和确保生态用水,其余水量作为生产和生活用水。张掖能够走上了节水之路,是由于实施黑河分水被迫减少23%引水量,尽管得到了国家的大力支持,根本上还是区域用水总量得到有效控制的结果,否则该地区的水资源利用将继续以牺牲下游生态为代价。<19>宏观上的总量控制是制度变迁的初始动因,我国北方很多水资源非常稀缺的地区走向节水型社会的第一步,就是要实行强制性的区域用水总量控制。

第二,根据总量约束制定发展战略和调整经济布局。真正实现量水而行,以水定发展,要在新的水资源条件下重新审视发展战略。根据经济学的分工原理,各地区应根据各自的资源禀赋选择发展有比较优势的产业,通过产业分工和相互交易能够实现各地区的共同繁荣。一个流域或地区根据资源禀赋进行产业选择和调整,不仅不会降低经济社会发展,反而能够实现更高层次上的可持续发展。张掖的经验表明,“结构调整是建设节水型社会的根本措施”。<20>由于结构调整需要一个过程,在调整发展战略逐步落实总量控制的“阵痛期”,地方需要得到上级或中央政府在技术、经济和政治方面的支持。

第三,将总量指标逐级向下分配,明确各用水单元的权利和义务。将区域内的生活和生产用水总量指标,根据区域内人口、耕地、牲畜以及其它产业发展状况,通过建立定额管理指标体系,进行水权细化分配,将用水指标逐级分配给各县(区)、乡(镇)、村、企业和用水户,明确各级水权,公民和单位用水只能在分配到的水权范围内用水。初始水权的分配是走向水权管理的标志。与以往的水资源行政分配体系不同之处在于,水权管理是在编制水资源配置方案分配水量的基础上,通过各种手段不断提高分配水量的稳定性,使过去短期化和保障程度不高的水量指标逐渐成为各用水单位稳定和可预期的权利。

第四,建设计量和监控等支撑水权制度运行的硬件基础设施。水权的分配、实施和流转需要依托一套基础设施体系,最重要的是计量设施、监测设施和实时调度系统,这些设施是实施水权管理的硬件基础。建立节水型社会是大规模的制度建设,但同时需要建设相应的工程设施作为基础。在张掖的试点中我们看到,计量设施的匮乏已经成为当地推行水权制度的“瓶颈”。这说明,各地区在建立总量控制和定额管理体系的同时,必须重视计量、监测和调度设施的建设。

第五,建立用水者协会等实施水权管理的软件基础设施。微观上的水权管理,不仅要根据定额管理的思路明确用水户水权,还需要一系列制度安排保障水权管理的进行,包括用水者协会、水票制、冲突调节规则、水权交易规则等。这些制度安排是实施水权管理的软件基础设施,其作用在于降低制度的变革成本和新制度的运行成本。随着用水户的水权保障程度提高,水权流转的动力会不断增强,建立有效市场的关键是如何降低水权的交易成本。用水协会和水票制等制度安排的意义在于大大节约权利交易的成本,使理论上很难的水市场在实践中获得可操作性。

建立水权制度,实施水权管理,是一项崭新的事业,要在实践中探索和创新,在创新中发展和完善。张掖经验的取得离不开水利部的理论指导,也是自身大胆探索的结果。张掖在实施总量控制和定额管理的实践过程中,涌现出大量创新,“水票制”是其中有重大意义的制度创新:农民根据水权证表明的水量购买水票,用水时先交水票后放水,如果超额用水,需通过市场交易从有水票节余者手中购买,农户节约的水票在同一渠系内可以转让。一张小小的水票连接了政府、市场和农户,同时承载了水权、水价和水市场,大大降低了水权管理的成本和水权交易的成本。<21>还有一些重要的制度创新正在积极酝酿之中,如将农户年终节余的水票以125%的价格回收,企业节余的水量在下一个年度以50%价格返还,这项计划实际是“水银行”的雏形,使得更大范围的水权流转成为可能。

五、“政府调控、准市场配置和广泛参与”是节水型社会的运行机制

水权管理为节水型社会的建设提供了制度框架,其实施效果取决于制度环境的有效性,也就是能否提供成本节约的制度运行机制。有效的运行机制是实施水权管理的前提,也是建设节水型社会的关键。水权管理可以由水利部门实施,但是建立水权制度有效运行的机制,则需要政府主导下全社会的共同努力。建设节水型社会不仅是水利部门的职责,更是各级政府和全社会共同经营的事业。

张掖在试点实践中认识到,建立节水型社会的关键是形成政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。我们认为,建立有效的节水型社会运行机制,就是要正确处理水资源利用和管理中政府、市场和社会的关系,建立三者鼎足而立和有机结合的水治理结构(见图1)。中国的国情决定了,在转型期的水治理结构中,社会参与是政府调控下的有限参与,并在政府引导之下逐渐扩大参与范围,逐渐形成广泛参与的格局。在市场经济条件下,需要迅速扩大市场在水资源配置中的作用,但市场要在政府调控之下发挥作用,转型期的水市场是一个“准市场”。

节水型社会建设需要在政府主导下推进,政府的作用至关重要。以下概括了政府在节水型社会建设中发挥主导作用的十个方面:

1.根据水资源条件确定经济社会规划布局,推动产业结构的战略性调整,构筑与水资源承载能力相适应的经济结构体系;

2.制定水资源规划,编制区域内水资源配置方案,明晰各级水权,确定各行业单位用水控制指标,完善定额管理体系;

3.贯彻国家水管理政策法规,建立区域水管理的政策规章体系;

4.实施水权管理,制定水价政策,管理水费秩序,建立交易规则,培育和调控水市场,统一调度和统一管理水资源;

5.筹集公共投资,兴建公益性为主的骨干水利工程,促进节水基础设施的建设,为水权管理奠定硬件基础;

6.加强政治领导,层层落实各级行政岗位的目标责任制,行政手段是推进强制性制度变迁的主要手段;

7.建立发达的信息机制,包括信息采集、管理和发布系统,及时向全社会披露用水信息、水权和水市场信息,降低全社会的交易成本;

8.开展广泛的宣传和教育活动,提高全民节水意识,增加公众的节水知识,增进社会对政府政策的认同感,降低制度变迁的成本;

9.引导和规范各种用水组织的建立,例如农民用水协会、行业用水协会,使其成为政府与社会形成共识机制的桥梁,降低水权管理的制度成本;

10.协调利益冲突,调整改革策略,总结和推广经验,为制度变迁提供组织保障。

市场经济条件下的节水型社会建设,要求重塑政府与市场的关系。政府要从直接调配水资源转向实施水权管理调控水资源配置,从直接投资办水利转向大规模利用社会资本(包括民间资本和外资)办水利,从直接办水厂和污水处理厂转向制定标准和强化监管保障水安全,从全方位提供水利产品转向专注于提供贫困人口吃水、生态用水、灌区节水改造等公共物品。政府在水管理中要积极引入市场机制,解除水务市场的垄断管制,促进各类水市场的发育,包括取水权市场、供水市场、废水处理市场和污水回用市场,特别是要全面开放供水市场和污水处理市场,政府从直接行政管制转向宏观调控,做好水市场的裁判员、服务员和信息员。我国水资源配置的市场化程度非常低下,主要制约因素是水权模糊和水价长期偏低。促进水资源配置市场化的战略选择,一是根据水权管理的思路明晰水权,二是根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则建立合理的水价形成机制,三是打破垄断、全面开放水务市场。

新的历史条件下的节水型社会建设,还要求重新审视国家和社会的关系。要在水资源管理的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与。鼓励各种用水者协会的建立,使其成为连接政府与公众的组织桥梁,国家与社会达成共识的制度渠道。提高政策制定过程的开放度和信息透明度,建立水相关利益团体在政策制定和实施过程中的制度化表达机制和参与机制。建立水价听证会制度,形成水价管理的公共决策机制。建立地方之间分水和用水的民主协商制度,水管理部门之间的协作制度。充分发挥科技界在水管理中的技术支撑作用,扩大自然科学家、技术专家和社会科学家在决策制定中的发言权和参与权。建立强制性的信息披露制度,及时、准确和全面向全社会发布各种用水信息。

总之,建设节水型社会是一场深刻的社会变革,成功的关键是政府的转型。从传统用水粗放型社会走向现代节水型社会,要求政府运作方式经历“四个转变”。第一,从分割管理转向统一管理。从对水量、水质分割管理以及对水的供、用、排、回收再利用过程的多部门管理转变为对水资源的统一调度和统一管理。第二,从工程建管转向宏观调控。水公共部门要政企分开、政社分开,转变政府职能,从主要兴建、管理工程转向提供公共物品和公共服务。第三,从排斥市场转向市场友好。要在经营性领域打破垄断,全面开放市场,建立利用市场促进用水效率提高和社会资金投入的新机制。第四,从封闭决策转向参与透明。要在水资源管理的各个环节全面贯彻公开透明、广泛参与和民主决策的原则。

六、节水型社会要求治水模式从工程建设转向制度建设

中国早在春秋时代就有“治国必先治水”的古训。历史的年轮驰至今日,我们的江河可谓旧患未除,新病丛生,实堪忧虑。治水即治国,水危机已经对国家治理提出了挑战。水危机表面看似资源危机,实质是治理危机,是治水体制长期滞后于治水需求,观念因袭陈旧,政策调整缓慢,制度建设滞后,治理能力低下,难以适应日益复杂的治水环境。治理危机的根源是工程建设和制度建设不相匹配。建国以来的治水实践,长期存在“重视工程建设、轻视工程管理、忽视资源管理”的倾向,导致硬件投资过度,软件投资严重不足,是阻碍水资源可持续利用的体制性障碍,也是导致水危机日益扩大的根本原因。

投资于制度收益最高。从经济学角度来看,工程投资的规模报酬随时间递减,并伴随着很高的生态环境成本和投资机会成本,而制度投资的规模报酬递增,并带来广泛的经济、社会和生态环境正外部性。整个黑河近期治理规划中节水改造投资约10亿元,用于灌区节水工程改造、水资源统一管理、经济结构调整和生态建设。这笔投资不仅增加了流域生态用水、拯救了下游濒危的生态环境,而且重塑了张掖的经济结构和社会发展模式,为张掖实现更高起点的持续发展奠定了基础。与动辄几十亿、上百亿的水利工程相比,像黑河治理和张掖节水这样的投资是非常合算的。我们有能力投资建设上百亿、上千亿的大型、超大型调水工程,当然没有理由忽视成本收益高得多的制度投资。

反思传统治水思路,总结50年水利发展之教训,我国的治水模式必须转型,要从过度依赖工程建设扩大供给为主转向制度建设激励节水为主,从单一的硬件建设(如水利设备、基础设施)为主转向软件建设(如制度、法则、民主、R&D、能力建设等)和硬件建设协调发展,从工程投资优先转向制度建设、公共服务、社会管理。在人类挑战危机的各种行为之中,制度的确立与改进最具有根本性。制度是人类成功响应危机的结果,又是能够成功应对下一个危机的先决条件。我们的时代并不缺少先进的节水和治污技术,但是水的浪费和污染普遍存在,主要是缺少促进节水和治污技术大规模应用的机制。只有在一个良好的制度框架之下,水利工程建设才能够做到统筹规划、科学决策、高水平设计、高质量施工、可持续运营,真正成为造福当代、泽被子孙的千年大计、百年大计,而不是谋少数人私利和个别集团利益的权宜之计,更不能成为遗患后世的水害工程、豆腐渣工程、破坏生态环境的短视工程。

20世纪90年代末,随着长江洪水、黄河断流和北方沙尘暴等问题的突出,中国迎来继建国初期以来的水利建设高潮,过去五年全国水利基建投资达3562亿元,其中中央投资1786亿元,按可比价格计算,相当于1950年至1997年全国水利建设投资的总和;国家共发行国债6600多亿元,其中用于水利建设1258亿元,约占五分之一。与此同时,水利部提出了从工程水利转向资源水利的治水新思路,以此指导大规模的水利工程建设。资源水利重视资源管理,核心是制度建设,它的提出标志着中国治水开始从大规模的工程建设走向大规模的制度建设。新的治水思路如果能够在实践中长期坚持和不断发展,我们展望中国的治水模式,将在未来20年实现从计划经济向市场经济的转型,并在未来50年完成从千百年来的传统走向现代的真正革命。

纵览历史,我们的民族从来不乏重整山河的雄心,也屡有建设超级工程的壮举,唯独缺少制度创新的智慧和制度变革的勇气,这是我们水患不绝的制度根源。两千年前李冰父子修筑的都江堰,是世界治水史上的工程奇迹,这是民族的骄傲;但是都江堰的创举只是基于个人智慧,千载而下堪与都江堰媲美的工程乏善可陈,这是民族的悲哀。我们历史上向来不乏李冰这样的贤人智士,但是始终匮乏贤人智士建言立行的制度安排。中国共产党领导下的治水是前无古人的事业,在过去50年的治水实践中建设了高度的工程文明,同样有能力在未来50年建设高度的制度文明。

注解:

<1>文稿正文部分是调研基础上对节水型社会建设的理论总结;文稿后的4个附录反映张掖市节水型社会试点的情况,系作者根据调研资料整理。文中所有纰漏皆由作者负责。

<2>本项调研由甘肃省计委安排,省计委周强副主任全程陪同,张掖市政府办、计委、水务局安排实地考察,调研过程中与张掖市李希书记、田宝忠市长交换了意见。调研期间中国水科院的部分专家提供了技术咨询,新华社甘肃分社马维坤一同参加调研并提供了采访资料,在此一并致谢。

<3>RAND, China’s Continued Economic Progress: Possible Adversities and Obstacles, 5th Annual CRF-RAND conference, Beijing, October 31- November 1, 2002。原文摘录如下:“长期以来,中国一直为水资源的地区分布不均问题所困扰。华北平原拥有全国三分之一的人口,也创造了全国三分之一的GDP,但是只拥有全国7.5%的水资源。该研究表明,华北的地表水资源已经基本上枯竭,而工业污染又进一步恶化了水资源短缺的情况。但是,与此相对的是,南方的水资源却大大过剩,甚至有时导致了严重的洪涝灾害。中国的政策制定者总是在如下的困境中寻找解决问题的方案:是启动耗资巨大的南水北调工程,还是着重于水资源的保持和再循环工程,还是两者并重。在这个政策制定过程中,来自与之有关的各个省市的政治利益的考虑使得这个政策的出台更为复杂。在最坏的情形下,水资源的问题将在未来十年中对中国GDP年经济增长率的影响达到1.5-1.9个百分点”。

<4>钱正英、张光斗主编:《中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告》,中国水利水电出版社2001年版,第26页。

<5>S.C.Warren, The Proposed South-North Water Transfer Scheme in China: Need, Justification and Cost, WWW Yangtze Programme Series No.16. July 2001. 节水潜力预测值为2030年,这一估算结果高于中国官方估算的节水潜力300亿m3。该报告同时承认,即使要达到300亿m3的节水幅度,也需要加强水资源管理,并且下很大的政治决心。

<6>同上

<7>温家宝在考察南水北调中线时的讲话中指出,解决北方地区水资源短缺,必须把立足点放在节水上。要调整经济结构,发展节水型工业、节水型农业,建设节水型城市、节水型社会。

<8>例如,在降水十分充沛的福建,由于降水时空分布不均及水质污染,省水利厅向全省敲响缺水警钟,并在沿海地区开始了“节水型社会”试点,并提出要在全省建设“节水型社会”。见陈定川“福建敲响缺水警钟、全社会节水迫在眉睫”(2003年3月16日黄河网)。广东省和浙江省也存在类似问题,大规模的城市化进程已使缺水问题非常突出。

<9>节水型社会是一个较新名词,目前并无统一定义。根据中国水科院专家的看法,节水型社会指人们在生活和生产过程中,在水资源开发利用的各个环节,贯穿人们对水资源的节约和保护意识,以完备的管理体制、运行机制和法律体系为保障,在政府、用水单位和公众参与下,通过法律、行政、经济、技术和工程等措施,结合社会经济结构的调整,实现全社会用水在生产和消费上的高效合理,保持区域经济社会的可持续发展。王浩、王建华、陈明:《北方干旱地区节水型社会建设的实践探索—以我国第一个节水型社会建设试点张掖地区为例》,《中国水利》2002年第12期。

<10>节水型社会同时包含治污的内容,节水型社会实际上也是节水防污社会。节水和防污紧密相联系,节水可以减少污水排放量,节水等于防污;防污可以增大可用水量,防污等于节水。节水和防污的共同目的,都是保障水安全,包括供水安全、粮食安全和生态环境安全,以水安全保障经济社会可持续发展。

<11>中国官方披露的城市供水漏失率数字:全国为9.1%,北方地区城市平均7.4%-13.4%,有40%特大城市供水漏失率达12%以上。根据国际经验,上述数字存在严重低估。Warren曾指出,中国西北的部分城市管网漏失率超过50%。我们保守估计实际漏失率全国平均数应在30%以上。另外衡量节水型城市有许多指标,如中水回用率、节水器具普及率、人均日生活用水量等,由于数据的可获取性及可比较性,这里没有列出。

<12>“水资源承载能力”可以衡量水资源利用的可持续性,它是指在一定流域或区域内,其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。夏军教授提出利用“流域水资源承载力的平衡指数(IWSD)”度量水资源承载能力,IWSD =(Ws -WD)/Ws=1-WD/Ws,WD为流域社会经济系统的需水量,Ws为流域可利用水量。如果Ws WD,有IWSD>0,说明流域水资源对应的人口及经济规模是可承载,供需为良好状态。见夏军:《水资源安全的度量:水资源承载力的研究与挑战》, 2002年3月6日水信息网。本文认为水资源承载力的平衡指数可以用来衡量节水型社会可持续性。

<13> 温家宝总理指出:加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。

<14>同<4>。

<15>同<5>。

<16>所谓成本收益的不对称性,指在传统体制下,用水有很强的负外部性,节水有很强的正外部性,导致用水过度,节水激励不足,累积形成路径依赖性,使改革成为零和博弈,需要外部补偿利益受损者,才能使制度变迁得以推进。

<17>汪恕诚:《水权管理与节水型社会》,2001年4月27日。

<18>我们认为上述三个方面可以视为水权管理的三个阶段。水权的初始分配是水权管理的初级阶段,水权的有效实施是水权管理的中级阶段,水权市场的形成是水权管理的高级阶段。水权市场的运作比较复杂,完整水权市场的形成,需要一定时间的培育过程。由于权利的明晰和有效保障是水权交易的前提,水权市场发育的程度可以作为衡量水权管理水平的尺度。

<19>张掖是黑河的中游地区,由于引水灌溉的便利,水资源长期不作为发展的约束条件。现状总人口和灌溉面积分别相当于解放初期的2.2倍和3.2倍,人均灌溉面积相当于解放初期的1.5倍。由于生产和生活用水的大幅度增加,进入下游的生态用水减少,导致河道断流、湖泊干涸、植被退化、土地沙漠化和沙尘暴危害加剧。一方面下游地区的生态恶化,另一方面中游地区用水粗放,渠系水利用系数低、亩均灌溉定额高,而且用水效益低下,1999年单方水GDP产出,全国平均水平为14.7元,天津为55.6元,甘肃为7.5元,张掖仅2.8元。

<20>张掖制定了详细的经济结构、产业结构和种植结构调整规划,通过结构调整推动农业用水比例的大幅度下降。从张掖的实践来看,结构调整是“节水”和“富民”有机结合的最有效途径。在张掖推行的产业富民战略中,全面推行了“三压”和“三扩”政策,压缩耕地面积、扩大林草面积,压缩粮食面积、扩大经济作物面积,压缩高耗水作物面积、扩大低耗水作物面积,2001-2002年,已压缩水稻8.4万亩,退耕还林草27万亩,建成制种基地54万亩,牧草基地53万亩,蔬菜基地26万亩,轻工原料基地78万亩,并带动了相关农产品加工业的发展。几个试点灌区的经验表明,结构调整对于节水的贡献最大。例如梨园河灌区,2002年粮经比例由2000年的73:27调整到48:52,灌区少引水量2500万m3,节水450万m3。

<21>“水票制”最早由民乐县某地首创,后来很快被其它试点灌区效仿,目前开始在全区推广。我们认为这一制度创新非常重要,在其它地区有很大的推广价值。

附录1:张掖市的节水型社会试点

20世纪下半叶,随着经济社会的发展和人口增长,黑河流域水资源紧缺、土地沙化、生态失衡的危机日益严重,引起党中央、国务院的高度重视。2001年2月朱鎔基主持总理办公会,专题研究黑河水资源和生态问题,确定对黑河进行综合整治,并确定了黑河分水方案,到2003年实现当上游莺落峡来水达到15.8亿m3时,正义峡向下游新增下泄量2.55亿m3,遏制下游生态恶化趋势。温家宝总理对黑河治理工作十分关心,多次予以批示,并于2002年亲临流域考察。水利部部长汪恕诚视察张掖黑河治理时指出:要明晰水权、建立宏观和微观两套指标体系,采取工程、经济、技术、行政四项措施,实行强制节水,建设节水型社会,实现黑河分水与地区发展的双赢目标。2002年3月,水利部正式批复张掖为全国第一个节水型社会建设试点。

张掖市委、市政府面对黑河治理任务,重新审视张掖的经济结构和用水结构,认识到张掖要实现经济社会的生态的可持续发展,出路只有提高水资源的承载能力,对经济结构进行战略性调整,构筑节水型经济,建设节水型社会。经过深入调研、思考,广泛学习,艰苦的探索,张掖市确定了建设节水型社会的思路:以经济结构的战略性调整统揽全局,全面实施工业强市、产业富民、推进城镇化进程三大战略,全面进行灌区节水改造,全面开展以水权为中心的用水管理制度改革,形成政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会运行机制,构筑与水资源相适应的经济结构体系。力争到2005年形成节水型社会的雏形,2010年基本建成节水型社会框架。

张掖认为从自身的实际出发,提出建设节水型社会的重点是构筑三大体系:

一是通过结构调整,构筑与水资源承载能力相适应的经济体系。实施工业强市、产业富民、推进城镇化三大战略,通过加快二、三产业的发展,努力减轻农业和土地对有限水资源压力,全面提高水资源的承载能力。规划到2010年,初步形成电、煤、钨三大骨干工业体系;农业种植结构形成100万亩牧草、100万亩专用粮食、100万亩农作物制种、100万亩果蔬和轻功原料的农产品基地格局;三次产业结构调整到23:38:39;城镇化水平达到28%以上。

二是通过工程与技术措施,构筑与水资源优化配置相适应的工程体系。按照国务院批准的《黑河流域近期治理规划》,确定三年内投资15.3亿元进行灌区节水改造、实施退耕还林还草30万亩、生态建设围栏封育60万亩、天然林封育30万亩、人工造林4万亩;实施灌区节水改造与配套,使干、支、斗渠的高标准衬砌率由36%、40%和27%提高到70%、60%和50%,渠系水的利用系数由50%提高到60%以上,节水2.55亿m3,完成黑河分水目标。

三是通过以水权为中心的用水制度改革,构筑与节水型社会相适应的水资源管理体系。运用行政、工程、技术、经济手段,培育和强化公众节水意识,建立总量控制、定额管理两套指标,形成完备的管理体制、运行机制和法律体系指标,为建设节水型社会提供保障。

为了探索节水型社会建设的具体途径和实现形式,2001年8月,市委、市政府确定先期在临泽梨园河灌区、民乐洪水河灌区开展试点,2002年2月将试点扩大到甘州盈科灌区、高台骆驼城灌区。在试点灌区开展了以下工作:(1)制定灌区试点工作方案;(2)编制完成水资源配置方案;(3)完成水权逐级确定工作;(4)制定有关规章制度;(5)成立农民用水者协会;(6)推行水票制,实施用水总量控制;(7)建设一批集中连片、设施配套的节水样板示范区。通过用水制度改革,试点灌区平均每亩节水45.8 m3,农民的水费负担比原来每亩减少7元。灌区试点工作为开展全市范围的节水型社会建设积累了经验。

张掖通过试点经验总结节水型社会的运行机制包括以下方面:

1.总量控制。根据国家确定的黑河分水方案,将全市可利用的水资源量作为水权,逐级分配到各县(区)、乡、用水户(村、企业)和国民经济各部门,确定各级水权,并实行总量控制。

2.以水定产。根据水权总量,依据现状和未来水资源承载力,科学制定国民经济和社会发展规划,建立与水资源承载力相适应的经济结构,实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积。

3.定额管理。依据水权总量,核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。以定额核总量、总量不足调结构,定额内用水执行基本水价,超定额用水加价收费。

4.公众参与。在水资源管理和开发利用过程中,贯穿民主政治的思想,逐级选举产生用水户协会,参与水权、水价、水量的管理和监督,由村级用水户协会管理村集体水权,配水到户,并负责斗渠以下水利工程的管理、维修和水费收取。

5.水权流转。在用水户协会和政府水管部门的监督下,用水户有权以有偿转让的方式出售水量。转让价格按照效益优先、兼顾公平的原则,在接受政府宏观调控指导的前提下,随行就市。

6.城乡一体。由水行政主管部门对水资源实行统一规划,统一调度,统一发放取水许可证,统一征收水资源费,统一管理水量水质,实行城乡水资源统一管理。

在开展灌区试点工作的同时,张掖从2002年初开始,按照既有的规划,在全市范围内开始经济结构调整、节水工程建设和以水权为中心的用水制度改革。通过努力,节水型社会建设取得初步成效,在提高用水效率的同时,全市经济社会实现了稳步发展,确保了黑河分水目标的实现。通过结构调整,2002年比2000年减少高耗水作物49万亩,少引河水9800万m3,新增黑河下泄量3900万m3;通过工程建设,减少河水引用量2.6亿m3,新增黑河下泄量1.12亿m3。2002年张掖市共减少引用黑河水1.8亿m3,使这条中国第二大内陆河在下游断流多年后,有近200天的时间里又重新保持了全线畅通,干涸多年的东居延海重新实现碧波荡漾,受到国务院领导的高度评价。

从2003年下半年开始,张掖的节水型社会建设试点工作向全市全面推开。据张掖市市长介绍,按张掖2002年的节水成效推算,在节水型经济新模式打造成功后,张掖市年节水量将达到4.5-4.8亿m3,从而为全流域的可持续发展奠定基础。张掖市在试点中取得的成就,已经初步揭示出了中国整个北方缺水地区节水的广阔潜力,并引起了社会的广泛关注。2002年黑河调水抵达东居延海,被舆论视为中国探索节水型社会之路取得的一项标志性成就。张掖的实践有望为西北内陆河流域乃至北方缺水地区探索一条水资源高效利用、经济社会快速发展的新路子,为我国“十五”期间全面推进节水型社会建设提供政策、法规、技术和经济等方面的成功经验。

附录2:黑河流域和张掖地区的水权管理

黑河是我国西北地区较大的内陆河,流经青海、甘肃、内蒙古三省(自治区)。黑河下游额济纳绿洲,是阻挡风沙侵袭、保护生态的天然屏障。黑河流域的生态环境问题关系重大,不仅事关流域内居民的生存环境和经济发展,也直接影响西北、华北地区的环境质量。黑河流域中下游地区极度干旱,水土资源极不协调,早在明末清初中下游已出现用水矛盾。清雍正四年(1726年),驻甘巡抚年羹尧订立“均水制”,每年芒种前封闭上段各渠口10天,给下游高台及鼎新灌区放水,并藉强大的军事力量实施。这是黑河历史上最早的分水。

建国以来,随着人口增长和经济发展,进入下游的水量迅速减少,河湖干涸、树木死亡、草场退化、沙尘暴肆虐等生态环境问题进一步加剧,中下游用水矛盾日趋尖锐。从20世纪60年代初期开始,内蒙古自治区就提出黑河分水问题,中央有关部委也做了大量协调工作,但甘、蒙之间的分水问题一直未能真正落实。甘肃省内部用水矛盾也十分突出,中游地区县与县、乡与乡、村与村之间相互争水、抢水事件经常发生。

为合理利用黑河水资源和协调用水矛盾,原水电部于1982年组织开展黑河水利规划,1992年提出规划报告,同年12月国家计委批准了多年平均情况下的黑河干流水量分配方案,当上游莺落峡多年平均来水量15.8亿m3情况下,正义峡下泄水量9.5亿m3,严格控制鼎新片毛引水量不超过0.9亿m3,东风场毛引水量不超过0.6亿m3。1997年,国务院审批了水利部提出的不同来水情况下的《黑河干流水量分配方案》,该方案规定了莺落峡不同保证率来水情况下正义峡的下泻水量。

2001年2月第94次总理办公会议专题研究黑河水资源和生态问题,决定实施《黑河流域近期治理规划》,利用三年时间累计投资23.52亿元,通过灌区节水工程改造、水资源统一管理、经济结构调整、生态建设等措施,实现当上游莺落峡来水达到15.8亿m3时向下游分水9.5亿m3,以遏制下游生态恶化的趋势。为了落实分水方案,黑河流域管理局2000年1月正式成立,实施黑河水量统一调度。

黑河分水方案的落实,关键在中游的张掖地区。根据国务院2003年治理目标和1997年的分水方案,到2003年莺落峡来水15.8亿m3时,要向下游新增下泄量2.55亿m3,这意味着张掖必须每年要少引黑河水量5.8亿m3,相当于当时全地区用水量的23%。2001年,张掖开始了节水型社会建设的积极探索。2001年8月,张掖市政府选择在临泽梨园河、民乐洪水河灌区开展以水权为中心的用水制度改革。经过1年多的努力,根据“总量控制和定额管理,建立两套指标体系”的思路,在两个试点灌区完成了水资源配置方案的编制,制定了各行业的用水定额,逐级分配的水权,向用户发放了水权证。2002年2月,市政府将试点扩大到甘州盈科灌区,高台骆驼城灌区。

张掖在吸取试点工作经验的同时,以黑河流域近期治理规划为依据,着手编制黑河中游水资源配置方案,将张掖地区的总水量指标分配给甘州区、临泽县、高台县。该水资源配置方案的编制工作由中国水科院的专业人员承担,依据“八五”攻关取得的西北内陆地区农作物灌溉需水量成果,结合区域有效降雨利用状况,确定不同作物的灌溉定额。按照“公平、公正、高效、系统”的原则,综合考虑区域总可用水量指标,与各区域的灌溉面积、种植结构及其它重要因素,形成初步分配方案。在此过程中多次征求市政府和各县(区)政府的意见,经过反复调整最终形成水资源配置方案。目前该方案已基本编制完成,准备以此为基础,按照上述类似方法,将各县(区)的水量指标逐级分配给各乡(镇)、村、企业和用水户,明确各级水权。计划于2004年3月底前完成全区的水权证发放工作。

通过上述方式建立两套指标体系:宏观上的总量控制指标体系,微观上的定额管理体系。依据水权总量,核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价,以定额核总量、总量不足调结构,定额内用水执行基本水价,超定额用水加价收费。核定不同行业的用水定额,包括生活用水、农业用水和工业用水,并区分同一行业不同的用水项目,如生活用水区分城镇人口、农村人口、牲畜的日用水量,工业用水区分不同产品的耗水量,农业用水区分小麦、玉米、牧草等不同的作物每亩次用水。每个用水户通过用水定额明确年用水指标,即初始水权。管理部门通过定额管理,可以清楚掌握用水户现状用水和用水指标的差距,即节水指标,通过采取行政、经济、工程等多种手段,使各项用水逐渐达到目标定额水平,将用水户的用水量控制在年用水指标之内。

附录3:灌区水权如何明晰:临泽县梨园河灌区为例

梨园河灌区位于甘肃省河西走廊中段的临泽县南部,是从黑河支流梨园河引水灌溉的大型自流灌区。灌区辖41个行政村,总人口4.35万人,有效灌溉面积30.66万亩。该灌区年久失修,用水效率低下,管理方式陈旧,农业灌溉定额较高,用水户节水意识不强,日益突出的水资源供需矛盾成为制约灌区经济社会发展的主要因素。该灌区2000年开始对各项水利工程进行大规模的配套建设和节水改造。2001年8月,该灌区被张掖市确定为全国节水型社会建设试点的试点。

该灌区的试点改革,将现有的水权和水价理论与灌区实践相结合,确立了5个方面的改革任务:(1)建立用水总量控制指标,并将用水总量指标层层分解到各乡村,落实到每个用水单位(用水户);(2)建立灌区各行业用水定额指标体系,合理确立各行业单位产品的定额用水指标;(3)建立定额水价体系,定额内用水实行基本水价,超定额用水加价收费;(4)建立水权交易规则,在政府宏观调控下,使市场在资源配置中发挥基础作用;(5)建立完善的用水协调监督机制,建设水量计量设施并规范监测措施。通过上述任务实现三年内正常来水情况下向黑河下泄水量0.68亿m3。

该灌区初始水权分配的过程如下:

1.现状调查。灌区多年平均用水量2.02亿m3,其中地表水1.6亿m3,泉水0.28亿m3,井水0.14亿m3。

2.编制配置方案。用现状取水量核减三年黑河节水工程节水指标作为2003年取水总量,结合灌区实际确定各行业定额指标,逐级分配水权。

3.用水户审议。用水户对水管部门核定的水权面积和分配的水量进行审议,并依据核定水量进行作物结构调整。

4.政府批准。市政府批准梨园河灌区水资源总量指标为1.67亿m3,其中地表水1.18亿m3,泉水0.26亿m3,井水0.23亿m3,配置给新华镇0.858亿m3,倪家营乡0.319亿m3,小屯乡0.399亿m3,甘州区甘浚镇0.09亿m3。

5.用水户签字。用水户对政府批准的水权面积和享有的水资源使用权认可签字。

6.配水到户。水管单位根据政府批准和用水户签字认可的水权面积和水量,通过发放水权证形式,确认各用水户享有的年度水资源使用权。

7.发放水权证。全灌区共发放水权证10680本,该证的有效期为5年。

在逐级分配水权的过程中,初始水权分配原则包括:(1)尊重历史;(2)保障社会稳定和粮食安全;(3)与黑河流域近期治理规划投资规模、节水指标相结合;(4)总量控制下的公平原则;(5)留有余量;(6)节约用水;(7)地表水、地下水统一配置。

在初始水权分配原则指导下,逐级分配水权的方法是建立用水总量指标和用水定额两套指标,根据一定的优先配水次序,将正常年份的用水总量指标配置到乡(镇)、村(协会)和用水户。根据每年河流来水量的变化,根据丰增枯减的原则,按比例增加或减少用水户拥有水权的用水量。

水权分配伴随着灌区管理体制的改革,采取“灌溉管理单位+用水者协会+用水户”的管理体系。在斗渠口以下渠道以村为单位组建用水者协会,迄今已组成农民用水者协会45个。协会由农民选举产生,负责将水权分至各农户,向农民出售水票,养护配套水利设施,调处水事纠纷等。

水权制度改革后,农民用水实行“水票制”。农民持有的水权证表明的水量作为依据购买水票,用水时先交水票后放水。水票成为控制各用水户的年度用水总量的手段,也是进行水权交易的载体。根据规定,如果超额用水,需通过市场交易从有水票节余者手中购买,农户节约的水票在同一渠系内可以转让,一般情况下,转让价格不超过基本水价的2倍。

梨园河灌区西街村农民用水者协会会长张武友说,推行用水制度改革,农民用水开始精打细算,随意浪费水资源的现象大大减少;“水票制”的实行,使乱收费再也无法“搭车”,农民负担得到减轻;农民开始琢磨起减少用水的办法,如过去用水量大的大块田地,现在都被农民改成用水少的小块田地;私自开荒、偷水、抢水等现象开始销声匿迹,农民用水纠纷大大减少。

梨园河灌区的用水改革已取得显著成效,2002年粮经比例由2000年的73:27调整到48:52,灌区少引水量2500万m3,节水450万 m3,农业灌溉水费亩均减少7元。

附录4:民乐县洪水河灌区的水权交易

张掖市民乐县洪水河灌区是依托双树寺水库(库容2580万m3)进行自流灌溉的灌区,现实有灌溉面积32.2万亩,灌区人口9.7万人,人均耕地面积3.6亩,年用水量1.1亿m3。2001年10月,洪水河灌区发放了水权证,分配了初始水权,之后灌区内部开始有水权交易发生。

朱宏是洪水河灌区彭庄村农民,家中4口人,14亩耕地。在2002年以前,种植作物主要是粮食,亩用水量每轮近160方,年水费为750元。朱宏介绍说,2002年以前,灌区配置到村里的水由村干部管理,在灌溉管理上也十分粗放,往往处在河道上游的农户浇水多,下游的用户浇水少;村里势力大的人浇水多,势力小的人浇水少。同时由于浇水吃大锅饭,每亩地可以浇多少水并不明晰,因此渠道溢水、大水漫灌等浪费水资源现象比比皆是,也无人关心。在水费收取上,村干部在年初按人头先一次性收取全年水费,年终再总结算。但在这些资金管理上,全部由村干部说了算,招待费等许多开支都从这些预收的水费中支取,年终也从来没有真正的水费结算,农民甚至连实际的水费标准都不知道。这些问题导致干群关系恶化,矛盾十分尖锐。近5、6年来,村里每年都要重选村干部,最多的一年村民甚至改选了两次村干部。

发放水权证、成立农民用水者协会后,一切都发生了变化。朱宏说,他的14亩耕地配置水权近4000方。这样的水量比他以前的实际用水量大大减少。为了能把所有的地都浇上水,他开始考虑调整种植结构。今年,他种植了3亩小麦,4亩啤酒大麦,3亩中药材,2亩土豆和2亩苜蓿。结构调整后,节水效果十分明显。今年浇第一轮水时,他的水权是800方,由于苜蓿、土豆、板蓝根不用浇,因此他只用600方水就浇完了7亩小麦和啤酒大麦,省下了200方水。与以前相比,每亩地节水一半。对节省下来的200方水,他以每方2毛钱的价格卖给了同村的孙开荣,而水权定价只有1毛钱。浇第二轮水时,由于14亩地都需要浇水,他又差了100方水,这样他又以每方1毛钱的价格从弟弟手中购买了100方水。

朱宏算了一笔账,第一轮用水,他购买水权花了80元,由于节下了水,通过出卖水权收入40元,这样他实际只花了40元钱的水费就浇完了地。而第二轮他的水不够浇地,他又多花了10元钱购买了100方水权,这样浇完第二轮他还是节省下了30元钱的水费。朱宏说,从全年看,可能他的水权自己要全部使用完,但通过水权交易,可以保证自己每一轮都能浇上需要的水,不会象以前那样每一轮都至少有3-4亩地浇不上水。而且分配水权后,自己的水权明晰了,每年的水费也透明了,4000方水就是400元钱,与这一制度实行前相比整整少了350元。

在彭庄村,农民用水者协会会长赵怀普介绍说,今年到目前,全村水权交易量达到上万方水。通过水权交易,不但全村所有地都有水可浇,实现了总量控制下的动态平衡,而且大大节水,与以前相比整整减少用水10万方。

据了解,目前洪水河灌区水权交易主要发生在五种情况下:一是由于结构调整节水后进行交易;二是通过连片规模种植,减少水资源损失节水后进行交易;三是由于农户家中缺少劳力无法种地而出卖水权;四是通过上工程节水措施,节水后进行交易;五是政府调控下的水权交易。主要是政府为鼓励结构调整、规模种植或对水利工程建设先进者进行水权奖励。

对水权制度的建立和水权交易的进行,农民认为有几大好处:一是大大提高了村民的节水意识。因为每户农民都知道自己家有多少水资源可以利用,这使他们在用水方面开始精打细算;二是推动了经济结构调整。通过结构调整,农民既节水又增收,一举两得;三是用水方式开始改变。以前大锅饭式的浇水方式成为历史;四是用水状况开始透明,搭车收费等现象被杜绝,水费问题不再是农村的主要矛盾,干群矛盾相应得到改善。

对于农民用水者协会的成立,群众也普遍欢迎,他们认为这也有几大好处:一是协会会员由农民选举公正、有威望的人担任,在水权分配上更加透明、公正;二是协会成立后,加强了用水管理,以前随意多用水、浪费水甚至偷水等现象销声匿迹,水事纠纷鲜有发生。

但从调查来看,水权交易和农民协会的运作还有一些制约因素。一是由于计量设施不完善,对水量的计算还是依据经验进行估算,不够准确,容易引发水事矛盾,也制约水市场的真正形成。二是水权的期限不够明确,这使农民对节水效益的预期心存顾虑,制约节水积极性的高涨。三是水权交易的价格问题,是应该随行就市,由交易双方商定,还是政府部门规定最高限价,有待研究;水交易应该通过农民用水者协会进行,还是可以私下进行,而采取事后告知,对一些没能进行交易的水权该如何处理、水市场应建立在哪个层面等问题,均有待研究。四是农民用水者协会与村委会之间的关系问题,隐患颇多。现在农民用水者协会主要由农民组成,原则规定村干部不得担任协会领导职务,这样做的目的是防止搭车收费等问题,但分开后一些村干部对农民用水者协会的工作不支持,甚至唱反调的现象也存在。另外,协会干部的报酬等问题也有待研究。

编辑:中国灌溉排水发展中心  
2003-10-22 9:02:25
TAG:中国 节水型 甘肃 张掖 报告  (责任编辑:admin)
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